19.08.2014 года состоялось первое заседание Экспертного совета при Федеральной антимонопольной службе по развитию конкуренции в строительной отрасли под руководством статс-секретаря- заместителя руководителя ФАС России Цариковского Андрея Юрьевича.
Создание данного совета корреспондирует с утвержденным направлением работы Правительства РФ по развитию бизнес-климата и конкуренции в РФ.
В состав Совета вошли представители органов исполнительной врасти РФ (Минрегион, Ростехнадзор, Минстрой, ФАС), Национальных объединений саморегулируемых организаций, РСПП, РСС, ГК Росатом и других ведущих организаций в сфере строительства.
В работе Экспертного совета приняла участие и Председатель Правления НП «Экспертное сообщество профессионалов госзаказа», руководитель Комитета Российского союза строителей по закупкам, Управляющий партнер Fortis Group (www.fortis-audit.ru ) Лезина Екатерина.
В своем докладе Лезина Екатерина подчеркнула влияние системы государственных закупок строительных работ на развитие строительной сферы в целом. Государство является самым крупным инвестором в Российской Федерации, оттого правила принятые на этом рынке неизбежно отражаются на стратегии движения строительных организаций. И если государство принимает для себя за правило обращать внимание только на цену, не умея или не имея возможности оценивать качество предлагаемых работ и квалификацию конкретного потенциального исполнителя, то и сами строительные организации будут двигаться только в направлении удешевления работ по проектированию и строительству без учета применения новых технологий, квалифицированного рабочего труда и модернизации производственной базы.
В связи с чем, Экспертному совету во главе с ФАС России предлагается вырабатывать меры по развитию именно добросовестной конкуренции, а не продолжать делать выполнение работ на государственных стройках максимально доступным для как можно большего числа компаний, многие из которых в принципе которые не способны с надлежащим качеством такие работы выполнять.
Для достижения существенных результатов в данном направлении первоначально необходимо реформировать систему саморегулирования. Для того, чтобы допуск СРО наконец стал подтверждать способность выполнения компанией тех работ, на которые он выдан.
Кроме того. Необходимо работать над процедурами закупки таких работ, как проектные.
Потому как, исходя из тезиса «Так как есть проект, прошедший государственную экспертизу и утвержденный заказчиком, то строителя можно отбирать просто по цене», мы должны быть уверены в качестве результата работы проектировщика. Пока же нередки случаи, когда исполнитель государственного контракта на строительство дошкольного учреждения вынужден думать, как ему устроить перекрытия четвертого этажа в трехэтажном здании, так как такие работы предусмотрены проектно-сметной документацией.
Кроме того, в целях развития конкуренции необходимо решение следующих блоков вопросов.
Особое внимание следует уделить проблемам развития конкуренции путём участия в закупках субъектов малого и среднего бизнеса, доля которых в строительстве, по разным оценкам, занимает, от 70 до 90 %, тем не менее, процент участия таких субъектов в закупках не значителен.
Субъектов малого предпринимательства на рынке закупок притесняют крупные строительные организации, так как в настоящее время отсутствует механизм проверки статуса субъекта малого предпринимательства, что приводит к злоупотреблениям со стороны крупных организаций, которые фактически безнаказанно могут участвовать в закупках под видом субъектов малого предпринимательства.
Указанные обстоятельства вызваны отсутствием действующего механизма юридического подтверждения статуса субъекта малого и среднего предпринимательства для участия в закупках. Согласно позиции, изложенной в Письме Минэкономразвития России N 7158-ЕЕ/Д28и, ФАС России N АЦ/13590/14 от 04.04.2014, при осуществлении закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций участник обязан декларировать в заявке свою принадлежность к одной из названных категорий (ч. 3 ст. 30 Закона о контрактной системе). Следовательно, документом, подтверждающим принадлежность участника закупки к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным некоммерческим организациям, является декларация. Необходимость представления иных документов указанным Закона о контрактной системе не установлена.
Вместе с тем, для эффективной реализации вышеуказанной нормы возможно использовать иные подходы. Так, например, для предприятий Москвы существует реестр субъектов малого и среднего бизнеса. Реестр субъектов малого и среднего бизнеса (МСП) — это база субъектов, прошедших в добровольном порядке на бесплатной основе проверку на соответствие критериям отнесения к малым и средним предприятиям, установленным Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ». Ссылка на сайт находится по адресу: http://www.mbm.ru/government-support/beginner/reestr/. Проверить нахождение МСП в реестре малого и среднего бизнеса можно по адресу: http://62.117.118.98:8088/msp/.
Для Российской Федерации единого реестра субъектов малого предпринимательства не существует. Вместе с тем, введение таких реестров на территории Российской Федерации могло бы существенно упростить процедуру подтверждения статуса субъекта малого предпринимательства и исключить последствия, предусмотренные ч. 15 ст. 95 Закона о контрактной системе, согласно которой заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Дополнительную озабоченность вызывает возможность привлекать на основе субподряда, в рамках поддержки субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. То есть победителем в процедуре закупки признаётся достаточно крупная строительная организация, которая декларирует, что определённый процент отдаст на субподряд указанным субъектам. На практике, естественно, субподряд чаще всего отдается аффилированным или специально созданным организациям, что явно не способствует развитию конкуренции.
К тому же отсутствует реальный механизм контроля, за соблюдением данного обязательства, и, аналогично вышесказанному, подтверждения статуса данных субъектов.
В качестве возможного пути решения настоящей проблемы можно дополнить данную норму обязательным требованием об отсутствии аффилированности или вообще исключить подобную возможность из Закона о контрактной системе, как ведущую к снижению конкуренции.
2. На ограничение конкуренции при закупках в строительной сфере значительное влияние оказывает выбор такого способа закупки, как конкурс. При этом, резко увеличивается значимость субъективных критериев оценки заявок на конкурсах. Они составляют значительный вес, например: в строительстве — до 40%, а при проведении реставрации объектов культурного наследия, работ по реконструкции и ремонту (без выполнения которых невозможно проведение реставрации) — до 60%. Такого количества субъективных факторов при принятии решения бывает достаточно для обеспечения победы необходимому участнику, а фактор цены контракта можно вообще нивелировать применением определённых схем.
Как ряд мер, можно предложить разработать порядок оценки заявок по критерию «качественные характеристики» (показатель — качество работ), с учётом необходимости исключения возможности присвоения субъективной оценки рассматриваемой заявки либо ограничить вес показателя нестоимостного критерия оценки «качественные, функциональные и экологические характеристики», а также доработать дополнительные требования, предъявляемых к участникам закупки, с учётом целей минимизации возможности заказчика ограничивать количество участников определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путём установления требований, напрямую не влияющих на результат выполнения работ в целом.
Однако, при проведении «бумажных» процедур сохраняется возможность фальсификации (подмена, преждевременное вскрытие заявок и т.п.), манипуляции при оценке заявок, не считая сложности подачи заявок (доставка конверта в установленное время и место) и конечно значительных трудозатрат на подготовку «бумажной» заявки. Все это и приводит к снижению и ограничению конкуренции и связано, как раз, с возможностью использования заказчиками непрозрачных «бумажных» процедур при осуществлении закупок (например, в форме конкурсов), в объективную победу на которых не верит большинство участников.
Низкая прозрачность данных процедур ведёт, в свою очередь, к затруднению контроля и к повышению риска сговора.
В качестве предложения, хотелось бы в очередной раз, поднять вопрос о переходе к электронным процедурам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что устранит множество лазеек, что в свою очередь, приведет к повышению прозрачности и открытости, сокращению издержек государства и снижению коррупционных рисков. Например, проведение конкурса в электронном виде имеет ряд существенных преимуществ, даёт возможность подачи заявки 24 часа в сутки из любой точки РФ (не взирая на часовой пояс и географическую удалённость от заказчика), увеличиваются возможности для контроля за проведением процедуры, анонимность рассмотрения заявки и сокращение риска преднамеренных искажений и подгонки результатов, что ведёт к развитию добросовестной конкуренции.
Для продвижения данной инициативы необходимо внести изменения в Закон о контрактной системе, доработать функционал электронных торговых площадок и развивать электронный документооборот в Российской Федерации (электронные банковские гарантии, электронный нотариат, электронная подача жалоб и т.п.).
3. В целях развития добросовестной конкуренции в строительной отрасли, а также устранения случаев рейдерства при проведении торгов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства с высокой начальной (максимальной) ценой контракта, установить в положениях ст. 31 Закона о контрактной системе «Требования к участникам закупки» дополнительные требования к участникам в виде опыта
выполнения аналогичных работ, либо возможности проведения таких торгов в форме конкурсов и аукционов с ограниченным участием.
Так, от участников закупки может требоваться опыт выполнения таких работ за последние пять лет в отношении аналогичных по опасности и технической сложности объектов капитального строительства. Стоимость всех работ, выполненных участником закупки в отношении одного из объектов (по выбору самого участника), составляет не менее 20 процентов от начальной (максимальной) цены контракта, на право заключения которого проводится закупка. Для подтверждения опыта выполнения работ участник должен будет предоставить в составе заявки на участие в закупке документы, подтверждающие соответствие указанным требованиям, например, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и акт приёмки объекта. Вместе с тем, для предотвращения возможности фальсификации данных подтверждающих документов, что и повлекло за собой признании данного требования в 94-ФЗ не работающим, необходимо создание общедоступных реестров разрешений на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства и актов приёмки завершенного строительством объекта.
Указанные требования целесообразно применять в случаях, если начальная цена контракта (цена лота) составляет 50 миллионов рублей и более. Считаем, что установление указанных выше требований к квалификации участников будет способствовать развитию добросовестной конкуренции в строительной отрасли.
4. Снижение административных барьеров при прохождении процедур по предоставлению земельных участков для строительства и получения разрешительной документации.
Действующим законодательством предусматриваются сроки для выбора земельного участка и принятия в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса РФ, согласно которой решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается в двухнедельный срок. Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы исполнительной власти в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку необходимых документов и выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Предлагаем, в целях расширения конкуренции, соблюдения административных регламентов по предоставлению земельных участков для строительства гражданам и юридическим лицам, регламента выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства, ввести административную ответственность за несоблюдение должностными лицами соответствующих органов регламентов, в частности, за нарушение сроков.
Совокупность таких мер позволит создать необходимые правовые условия сокращения административных барьеров при прохождении строительными организациями указанных выше процедур, поскольку, на практике указанные сроки не всегда соблюдаются.
5. Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон 223-ФЗ) был призван повысить эффективность закупок госкомпаний, имеющих экономические возможности перекладывать повышенные издержки на потребителей. Одним из проявлений низкой эффективности выступала организация закупок, страдающая от отсутствия конкуренции, в том числе из-за коррупции.
После введения Закона 223-ФЗ ситуация сложилась следующим образом. На стороне спроса – слишком высокие удельные затраты на организацию закупок небольшого объема, серьезное смещение усилий по контролю в сторону мелких закупок, условия которые вообще-то не в состоянии сами по себе повлиять на издержки. На стороне предложения возникает проблема незаинтересованности эффективных поставщиков в участии в конкурсных процедурах, и как результат – невозможность получить продукцию, работы и услуги с хорошей комбинацией цена-качество-срок.
Учитывая рамочный характер Закона 223-ФЗ, который устанавливает только минимальные требования к информационной открытости, большинство заказчиков создают удобные для себя положения о закупках, в соответствии с которыми и проводят процедуры по самостоятельно установленным правилам. Непрозрачность формирования критериев оценки и величин их значимости, различные правила проведения процедур у разных заказчиков затрудняет участие в данных закупках. Всё это даёт увеличение коррупциогенности, распределение заказов среди ограниченного круга участников и уменьшению реальной конкуренции.
В закон 223-ФЗ необходимо внести поправки, определяющие предельные величины значимости критериев оценки, ограничить перечень способов закупок. Установление предельных величин значимости критериев оценки должно привести к большей объективности при проведении оценки заявок, уменьшение видов процедур будет способствовать увеличению количества участников на электронных площадках. Появится больше потенциальных участников, за счёт единообразия и большей прозрачности оценки заявок в рамках проводимых процедур, в которых сможет разобраться не только один единственный поставщик (подрядчик, исполнитель).
6. В настоящее время действующим законодательством Российской Федерации предусматривается заключение долгосрочных контрактов, в частности, контрактов жизненного цикла (далее — КЖЦ). Контракт жизненного цикла (далее — КЖЦ) — это долгосрочный (как правило, свыше 20 лет) контракт, включающий в себя комплекс работ по проектированию, строительству, эксплуатации объекта и предусматривающий растянутое во времени бюджетное финансирование.
Согласно, ч. 3 ст. 32 Федерального закона от 05.04.3013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе): «В случаях, предусмотренных в соответствии с частью 16 статьи 34 настоящего Федерального закона, а также в иных установленных Правительством Российской Федерации случаях для оценки заявок участников закупки заказчик в документации о закупке вместо критериев, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи, вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Критерий стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта включает в себя расходы на закупку товара или выполнение работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока их службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта.»
При этом сложность для участников закупки, в частности, представляет отсутствие конкретизации критериев оценки, что существенно ограничивает круг потенциальных участников, а также для участия в таких торгах необходимо обладать значительными финансовыми возможностями.
Следует отметить, что жизненный цикл продукции, закупаемой в рамках государственного заказа, имеет длительный характер и в большинстве случаев превышает период планирования бюджетных ассигнований, что, в свою очередь, может усложнить заключение контрактов жизненного цикла на практике, т.к. в соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных данным Кодексом.
Вместе с этим, установление стоимостного критерия для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчиком в документации о закупке при определении поставщика на заключение контракта жизненного цикла – «Стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта», может привести, к ограничению количества потенциальных участников закупки, ввиду следующего:
1) В связи с тем, что потенциальный участник закупки не сможет осуществить осмечивание своих расходов, по причине отсутствия подробного регулирования расчёта стоимости жизненного цикла или созданного в результате выполнения работы объекта.
2) Также, помимо установления стоимостного критерия, Заказчик должен установить нестоимостной критерий оценки заявок участников закупки, который в совокупности со
стоимостным критерием приведет к тому, что потенциальными участниками закупки смогут стать только крупные строительные организации, имеющие огромный опыт и экономическую стабильность на рынке предоставления данного рода услуг (работ).
3) Более того, победитель закупки при заключении контракта должен представать обеспечение исполнения контракта, с учетом того, что настоящий контракт планируется к заключению на долгосрочный срок, при стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта, размер обеспечения исполнения контракта будет составлять значительную сумму денежных средств (в случае применения данного способа обеспечения), ввиду чего обеспечение в таком объеме также смогут предоставить только участники закупки, обладающие в первую очередь огромным финансовым потенциалом, а не опытом выполнения работ.
При этом, не ясна следующая ситуация: если участником закупки в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе в качестве обеспечения исполнения контракта будет выбран такой способ обеспечения, как банковская гарантия, каким образом участник закупки, сможет соблюсти условия о предоставлении банковской гарантии, превышающий срок действия контракта не менее чем на один месяц?
Вместе с этим, возникает другой правомерный вопрос относительно возможности предоставления банковской гарантии, как способа обеспечения исполнения контракта, так как банки не желают предоставлять банковскую гарантию на большой срок (более 20 лет), а в случае представления, вознаграждение банка за выдачу банковской гарантии будет непомерно высоким, и возникает ограничение среди потенциальных участников закупки, ввиду того, что расходы на получение банковской гарантии смогут понести только финансово обеспеченные или связанные с банком компании.
Разные виды работ, включаемых в контракт жизненного цикла, также могут быть препятствием для развития конкуренции при проведении закупок, с точки зрения антимонопольного законодательства. Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на ограничение конкуренции между участниками закупки путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом закупок. И, несмотря на очевидную взаимосвязь между поставкой продукции и последующими ее обслуживанием, эксплуатацией в течение срока службы, ремонтом, утилизацией и т.д., антимонопольным органом определение поставщика на заключение контракта жизненного цикла может быть истолковано как ограничение конкуренции. Причем даже заключение контракта с единственным поставщиком не означает, что обслуживание (ремонт, утилизация) продукции может быть произведено только им одним.
Отметим, что для практического применения контрактов жизненного цикла в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд сегодня не сформирована достаточная нормативная правовая база. Это может привести к проблемам своевременности и качества удовлетворения публичных нужд, неэффективному расходованию бюджетных средств. С целью решения вышеописанных проблем представляется целесообразным внесение соответствующих изменений в Гражданский кодекс, иные законодательные акты, а также издание подзаконных нормативных правовых актов в части регулирования особенностей заключения и исполнения контрактов жизненного цикла.
Как один из вариантов, возможно достижение более эффективных результатов при реализации КЖЦ путем проведение двухэтапного конкурса (ст.57 Закона о контрактной системе), поскольку при его проведении на первом этапе возможно уточнение участниками закупки характеристик объекта закупок или критериев оценки заявок. Также считаем возможным проведение предквалификационного отбора, в случае установления дополнительных требований к участникам конкурса на заключение КЖЦ.
Источник: РСС